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打通基层反腐的“最后一公里”——苏州市农村集体“三资”监管机制创新项目调查
来源:苏州日报    发布时间:2018-09-28

2017年年初,苏州市纪委根据江苏省纪委关于加强农村集体“三资”专项治理要求,汇同市委农办在全市推行农村集体“三资”监管创新实践。市委对专项治理工作高度重视,要求把“三资”监管工作落深、落细、落实。所谓农村集体“三资”指的是集体资金、集体资产和集体资源,其中集体资金包括村集体所有的货币资金,集体资产包括房屋、建筑、机器设备等固定资产,以及水利、交通、文化、教育等公益设施和其它资产,集体资源主要包括集体所有的土地、林地、草地、滩涂、水面等自然资源。中央早在2009年就下发文件明确要求强化农村集体“三资”监督管理,其中一个重要原因就是集体“三资”是村基层政权腐败的高发区,村官腐败最常见的类型就是使用各种手段骗取、侵占、贪污集体资金、资产和资源。为响应中央自上而下的命令和号召,同时也源于自下而上的内在监管需求,苏州市出台了一系列办法来加强农村集体“三资”监管。

改革背景:政治原因与经济原因

农村基层政权腐败一直是困扰我国廉政建设的一个难题。我们常常看到一些村干部“小官巨贪”的相关报道,不难发现,这些腐败案件都与村集体资产有着密切关联。苏州市也不例外,据统计:“2013年至2016年,苏州市共立案审查乡科以下干部4542件,其中涉及在农村工作的乡科级以下干部1466件,占比32%。”因此,要从根本上解决农村基层政权腐败问题,就要从“三资”监管上寻找突破口,这可以被看作是苏州市推动改革的政治原因。

除此之外,在实地调研中我们还发现,“三资”监管改革的背后还有非常重要的经济原因。苏州乡镇企业特别发达,农村集体经济较大。据统计,苏州市农村集体净资产约占其所在省总量的三分之一。以2017年为例,苏州市95个镇(街道)、1278个行政村(含涉农社区)农村集体总资产达1840亿元,农村集体净资产总额1066亿元,101个村净资产超亿元,306个村净资产超5000万元。所以,搞好农村集体“三资”监管的另外一个重要原因在于推动苏州农村经济可持续发展,助推党中央“乡村振兴”战略。

改革内容:“1+5+1”监管模式

2017年,苏州市开始在全市范围内推广一个被称为“1+5+1”的监管模式,主要内容包括:一个基础:新标准清产核资;五个全面:村级财务第三方代理制度,村务公开“e阳光行动”,村级资金非现金结算,农村产权交易线上交易,以及“政经分开”试点改革;一个平台:全市统一的农村“三资”监管信息平台。所以,实际上苏州市2017年开始的改革是一套“组合拳”,其中囊括了七项措施,这些也都是苏州市在其下辖的区县单位长期试点积累的结果,其改革路线如图1所示。

1.清产核资

如图1所示,这项改革的基础是一项被称为“清产核资”的举措,这项措施的本质是将苏州市范围内所有的村集体资产信息进行电子化。在调研过程中,几乎所有相关人士都在强调清产核资的重要性。从访谈中得知,实际上苏州市从上世纪90年代乡镇企业产权制度改革时就全面开展镇村两级的集体资产清产核资,2007年又开始了第二轮的集体资产清查摸底,这一次清查持续到2015年才完成。2017年中央对农村集体产权制度改革提出了新的标准,相应的,苏州也于2017年5月制定实施了《关于全面开展农村集体资产清产核资工作的意见》和《工作规程》,形成了“统一、专业、完整、规范”的清产核资模式。

这个新模式与以往有以下几个方面的不同:

一是把所有的集体资产统一编码,统一工作规程,统一清查表式,统一工作步骤,统一账务处理、统一数据平台。二是引入第三方会计审计事务所开展审计,出具审计评估报告。三是引入地理测绘机构对不动产进行精确的实地测绘,形成农村集体资产地理信息图。四是建设高标准清产核资信息化管理平台,特别是率先启用农业部新标准升级软件模块,实现数据审核全程网络留痕、基础数据导入自动校验、公示表格自动生成打印、汇交农业部表格自动生成。最终将所有资产的“资产+地图+合同”三项信息电子化和可视化,苏州市称之为“农村集体资产地理信息‘一张图’”。在实地调研中,我们确实可以在W区交易中心的显示屏上看到全区范围内每一项集体资产的详细信息。

2.村级财务第三方代理

村级财务“第三方代理”指的是以政府购买服务的方式,聘请专业的会计师事务所管理村级财务,这是在苏州市下辖的太仓市最先试点的。

“第三方代理不是现在开始的,在好几年前就开始了,当时村财务是由镇代理的,放在镇财政所、镇经管站等,但问题是,虽然镇政府招来的人文化水平比较高,但是对农村的情况不熟悉,只是起一个记账员的作用,监督不了村级财务。太仓市发现了这一问题,从2013年全面推行第三方代理。”

在推行中,充分尊重村民民主决议,保持集体资产所有权、使用权、审批权、监督权和收益分配权“五不变”,依托政务专网,实现网上做账、动态管理和实时监督,形成出纳驻村、会计驻镇、中介代理财务、在线管理“三资”的新型监督模式,确保记账服务安全、规范、优质。截至2017年底,苏州市实行村级财务“第三方代理”100%全覆盖。可以说,村级财务第三方代理在一定程度上解决了村干部和村会计合谋的问题。

“2013年4月份,镇成立了财务监管中心,公开招标了第三方代理财务,‘四权’不变。村干部的腰杆挺得更硬了,原来村民总是怀疑发展这么快,你们村干部是不是从中捞取好处,现在疑虑打消了,不必要的麻烦也减少了。”

3.村务公开“e阳光行动”

村务公开“e阳光行动”,这个措施的核心就是每一个村都建立了一个微信公众号,村里每户家庭有一个账户用以进入公众号。以“互联网+”为手段,建设手机、电脑、有线电视等多种方式公开终端,公开推送、公开交易、公开操作。公众号的主要功能就是村务公开,在对村民的走访中发现这种形式特别受欢迎:

“原来村民对干部的不信任实际上源于不透明不公开,村务公开,一张红纸头随便一贴,现在都是微信平台推送,这个公开力度上完全不同。现在通过微信把所有的事情放在手机上,方便得很,原来没事我不来(村委会)看的,现在手机上随便就可以看。”

在访谈中我们发现,有些普通的村民也会关心本村重要集体资产的交易情况。

4.村级资金非现金结算

这项改革的实质是加强农村的现金监管,这是财务监管的重要内容,也是反腐败的重要措施。具体来说包括以下几个方面的内容:

一是全面减少农村财务中现金支出。村务活动除因救灾、救急、救助和走访慰问等特殊情况外,资金往来结算必须全部通过银行转账或在“村务卡”,逐步实现村级资金的非现金化结算。

二是严格收支“两条线”。村集体资产资源发包或出租收入、财政补贴资金、向农户收缴资金、社会捐赠资金、借入和代收资金等,必须由会计人员在规定时限内解缴到制定账户,实行先交后用。外部支付给村集体的财政补助收入、补偿款、专项资金、往来资金等,必须通过银行转账结算,严禁现金支付或与个人结算。村级费用支出及资金付款,严禁由村干部代领代发,统一由银行转账或打卡至收款人银行结算账户或农户个人账户。对于村干部先行垫支的小额办公费用和突发性村务支出,可直接支付至村干部的个人公务卡。

三是规范非现金结算流程。村级集体组织的资金支付确定一个银行为基本结算账户。对于村级各类开支采用限额管理和分级审批的方式,根据当地实际情况,设置不同的审批权限和资金额度。在确保村集体经济组织资金所有权、使用权不变的前提下,按照资金额度,由镇村两级财务主管及分管领导逐级审批审核,严谨先支付后审批现象的发生。持卡人在从事公务活动刷卡消费时,要取得发票、明细单等报销凭证和本人签名的公务卡消费交易凭条,按现行财务管理制度的有关规定,办理报销手续,每笔报销信息通过手机短信提醒持卡人和特定非持卡监督人。

四是实现村级支出全程留痕可溯。开发村级资金网上支付系统,将开支审批制度嵌入系统,实现审核审批实时在线,支付影像随时可查。严格按照监管和审计等部门查询要求,依托网络支付系统对村级资金收支的各个环节和流程进行留痕。

“启动村公务卡结算之后,提高了资金的安全和透明度,可以实时进行监督。村书记买一个杯子,村主任和会计都会收到信息。”

5.农村产权交易线上交易

这项改革的核心理念是要实现集体资产产权交易的“透明化”,为此,苏州市制定了《苏州市农村产权流转交易管理暂行办法》,在市公共资源交易中心内建设农村产权交易中心,由专业公司负责运营,交易平台与农经部门资产管理系统对接,对农村产权交易免费服务,对非农村集体产权交易实施优惠费率服务,做到以合同管理为中心、从交易立项、“线上交易”到资料归档等14个步骤全程网上运行,确保了资产资源流转交易环节公开透明,形成了农村产权“一个平台管交易”的苏州特色。截至2017年,“线上交易”由2016年的205笔增长到6719笔,交易金额7.54亿元。

如图2所示,整个监管系统包含三个子系统:农办监管系统,村集体资产管理系统和线上交易系统。在传统的交易模式下,村集体资产的交易主要在村和乡镇一级的管理系统内部循环,虽然也有立项申请、拟定方案和民主表决的程序,但实际上大宗的交易由镇领导拍板,数额比较小的村干部和村委会成员就可以自己决定了,这给了腐败滋生的土壤和环境。

新的监管系统的核心,就在于在农办监管系统和村集体资产管理系统之间加了一个“线上交易系统”,有了这个系统之后,所有集体资产的产权交易都要通过这个系统来完成。一旦村集体决定发起交易,那么后续的交易过程就要在网上完成,交易的标底要在网上公示七天,期间有兴趣参与竞标的人都可以在网上浏览相关信息。农办还会对标底的方案做一定的约束,比如在W区,最多的产权交易就是厂房的租赁,农办会参考市场价给不同的不动产以相对合理的中标底价,同时为了防止恶性抬价,还会设置中标价的上限。参与竞标者要在规定时间上线,竞价过程全部在网上公开完成,最大限度地减少了人为干预。

6.政经分开试点改革

政经分开目前在苏州市仍然处于试点过程中,其主要是借鉴高新区枫桥街道的试点改革经验,清理村级党组织、村委会、集体经济组织的权责关系,以“一等级五分开”为重点,以便民富民为宗旨,完善农村基本公共服务项目清单,合理安排社会管理和公共服务承担比例,减少村级集体组织负担,支持发展集体经济、保障成员长远利益。早在2006年枫桥街道就开始了具体实践,其做法主要包括以下几点内容:

首先,总的原则和基础是明确政治组织和经济组织的权责关系。主要是厘清村党组织、村委会和集体经济组织之间的权责关系,前两个是政治组织,后一个是经济组织。基层自治组织和集体经济组织在组织机构、人员选举、财务核算、议事决策、资产管理五个方面分开,在党组织的统一领导下分别独立工作。政治组织上进一步明确党务、落实政务、创新服务、强化监督;经济组织要回归集体资产经营管理本位,独立建账、独立运营、发展壮大集体经济、实现资产保值增值、保障成员长远利益。

其次,在组织机构分开上,基层自治组织和集体经济组织要根据本机构工作职能和实际工作需要,对村干部村级用工人员进行妥善分流安置。

第三,在资产管理分开上,通过清产核资,建立经营性资产和非经营性资产清单台账,依照规定程序办理资产移交手续,经股权固化核定的经营性资产统一划归集体经济组织经营,非经营性资产在明细产权前提下由基层自治组织统一管理。

第四,在财务核算分开上,基层自治组织和集体经济组织要按照不同财务规范建立财务制度,实行分账管理,独立核算。

第五,完善农村基本公共服务项目清单。制定符合当地实际的农村基本公共服务运行支出标准,作为年度财政预算编制的参考依据。

最后,合理安排社会管理和公共服务承担比例。根据当地基本公共服务运行支出标准,结合实际情况,合理确定各级财政和集体经济组织承担村级社会管理和公共服务开支比例,根据经济发展情况逐步优化调整集体经济组织承担份额。

7.统一的“三资”监管信息平台

当然,对于苏州市来说,创新实践的最终目标是要建立一个统一的“三资”监管信息平台,这个平台将以苏州市电子政务信息网络为依托,打通各地区之间的横向信息壁垒,贯通市、县(区)、镇(街道)和村四级纵向信息壁垒,在平台上统一实现对于资产、资源、资金、合同、财务、项目等方面的管理业务。可以说经过长期的制度积累,苏州市已经具备实现这一平台的基础,如果这一平台的建设能够实现,将极大提升对农村三资的监管能力,改善农村基层政权的腐败现状。

“实际上推基层管理的现代化模式,与以往的管理形态有了本质区别。不是单纯地把几个板块的做法简单集合,把他们的做法加以推广,还在他们的做法基础上加以规范,形成了一整套制度,在交易平台上怎么显示留痕,交易过程怎么监督,加以研究整合总结,这个体系在苏州还是比较有效的。”

这个平台有以下四个特点:

一是统一平台系统。这个平台将以苏州市电子政务网为依托,建立起苏州市、市(区)、镇(街道)、村四级网络互通的信息化体系,统一数据、标准、用户、权限、维护、安全、应用等方面的标准。系统业务用户将覆盖全市10个市(区)、94个镇(街道)和1277个村,打破信息孤岛和信息壁垒。

二是全业务。平台管理功能业务模块包括清产核资、资产(资源)管理、合同管理、财务管理、资金管理、项目管理;监督功能包括统计分析、预警监管两大模块;公开功能具体通过“e阳光行动”实现村级财务、农户权益等信息公开,实现所有9大模块之间数据共享、协作联动。

三是大融合。平台将实现与市纪委农村集体“三资”管理专项治理全面融合。引入第三方会计事务所;通过与市产权交易平台对接,全面实现线上交易,联动资产、合同与产生交易的情况;绑定村基本账户和村务卡信息,进行村银联动监管,全面实现非现金结算。

四是全留痕。从操作规范、审判流程上实现全流程监管,业务操作人员全部采取实名制,以用户手机号为登录账号,同时采集该用户身份证信息进行验证,确保监管对象落实到人。集体资产新建、变更、核销手续是否规范,村级资金收支审批手续是否齐全,工程项目招标程序是否规范,资金拨付是否到位等,都能在平台中事实查看和追溯。

改革成效:打通反腐败的“最后一公里”

1.提高了上级政府对村级“三资”监管能力

农村基层政权廉政建设经常被称为反腐败的“最后一公里”,要打通这最后一公里,解决基层政权的权力监督问题,从理论上来说就是要解决层级之间纵向的信息不对称问题。这种信息不对称不仅仅指的是上级政府与村基层政权之间,也包括了村民与村委会之间。

从委托—代理理论来看,官僚机构的腐败主要来自于科层制层级之间的信息不对称。在这个理论模型中,上级管理部门被看作是委托人,处于管理效率的需要,将一定的权力下放给代理人,代理人手中的公共权力是委托人赋予的,主要用以代表委托人给客户服务。但是在服务的过程中,代理人可能滥用手中的公权力谋取私利,这时候腐败就发生了。如果委托人能够及时发现并制止代理人滥用公权力,那么腐败就被有效遏制了,信息越公开透明,上级部门的监管能力就越强,下级利用公权力谋取私利的机会就越少。

2.提升了村民对政府的信任程度,改善了干群关系

虽然从传统的制度设计上来说,村集体资产的交易要经过一个民主讨论的过程,也就是村民代表大会的审核和表决,但是实际上我们从调研中发现,大部分村民是被排除在决策之外的,村民代表大会审核的制度不能解决信息不对称的问题,村民对村干部的不信任大多源于此:

“有一个老上访户,因为鱼塘的承包项目,老是怀疑村干部暗箱操作,成立了交易平台之后,开始他将信将疑,我们都鼓励他参与一次试一下,后来交了五万块钱的保证金参与投标,最后在网上竞价中标了。”

互联网信息技术的应用在很大程度上降低了上级政府、村干部和村民三者之间纵向的层级信息不对称,提高了村干部行为的透明度,降低了监管成本。用一位普通村民代表的话来总结这次改革:“旁观者看得清,当权者说得清,上级领导分得清。”

3.实现了村集体资产的保值增值

苏州市集体“三资”改革通过加强监管,不但没有阻碍村集体经济发展的活力,反而增强了可持续发展能力,实现了村集体资产的保值增值。这对于社会上流传所谓的“反腐败将阻碍经济发展”的言论提供了鲜活的反例,中国农村基层政权的腐败严重阻碍了中国农村经济发展,苏州市通过加强三资监管,为村集体经济的发展扫清了障碍。关于这一点,项目受益人的感触最深:

“我讲讲怎样管理资源,其实主要是土地。土地动迁以后换了社保,土地流转到了合作社,不管你土地多大多小,都要到城厢镇的交易中心去交易,待交易的时候,立项申请,发布信息,并邀请监督机构组织交易,集体资产交易中心,最后签订合同。今年有10多起交易,最大的好处是让老百姓理解你这是公平交易,不是你们几个人自己核定的,整个租金也上去了,原来600多块一亩,现在2000多块一亩。”(作者:复旦大学国际关系与公共事务学院李辉,经作者同意,本文有删节)