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关于园区国资国企内控制度建设的思考
来源:工业园区纪工委    发布时间:2017-05-27

如何“将权力关进制度的笼子里”历来是园区工委、管委会思考的重要课题。园区国资国企在发展中,根据工委、管委会不同时期的战略重点,始终站在开发建设的最前沿,承担了经济发展和政府社会管理的双重职能,在基础设施、公共服务、自主创新等各方面发挥了引领支撑、骨干带头作用,所以,国资国企制度建设是整个园区制度建设的重要组成部分。近几年来,国资国企在制度建设的整体性、系统性和实效性方面进行了符合自身发展特色和阶段特点的探索创新,取得了一定的成效,本文将以园区国企以内控制度建设为抓手构建惩防体系的实践为主线,回顾园区国资国企内控制度建设的历程,并对今后发展的目标进行展望。

一、国资国企内部制度建设的背景

伴随着园区开发建设的进程,国资国企规模实力不断增强、员工队伍不断扩大,预防风险和腐败的压力与日俱增,特别是国资国企广泛涉及工程建设、招商营销等多领域,资金占用大、所涉环节多,往往成为职务犯罪的重点领域。为此,园区结合发展现状实际,经过充分调研和不断探索,确定了构建以防为主、以企业内部制度建设为切入点的惩防体系建设的思路。主要原因:

一是制度建设的要求。工委管委会将“以制保廉、以教倡廉”作为基本方略。在园区的建设初期,国资国企从无到有、从小到大,无论是开发总量还是经营管理都比较简单,中新双方股比调整以后,国资国企处于高速发展阶段,由于时间和空间、业务和素质上的矛盾,重经济效益、轻制度建设的现象普遍存在,导致制度建设滞后于经济发展速度,国有资产、干部稳定得不到保障,阻碍了国资国企的健康稳定和可持续发展,所以对内控制度的建设呼之欲出,建章建制、惩防结合成为必然。

二是外部监管的需要。财政部、证监会等五部委高度重视制度建设,鼓励国有企业、大中型企业先期执行。国内外的先进经验表明,对企业进行内部控制制度建设,以内控手段进行管控是企业管理发展上的大势所趋,早行动早主动。

三是企业发展的需要。有效的内控制度是促使企业实现稳健经营、防范经营风险的必要条件,也是企业面对市场竞争与挑战、实现企业自我发展的需要,对园区国企而言,无论是当前的改革重组、产权股权多元化,还是今后引进国际国内战略投资者、最终实现上市目标,企业都必须有健全的内部控制制度,此外,企业董事会、经营管理治理结构的设置和优化,也需要通过制度的设计来实现有效的权力制衡,可以说如果没有健全的内控制度,企业自身发展或引进、吸收外部投资者都无从谈起。

二、国资国企内控制度建设的主要内容

近几年,通过充分调研,考虑到园区各国企在发展阶段、发展水平、行业特点等方面的差异性,确立了分阶段、分步骤推进内控制度建设的总体策略。

一是梳理制度现状。要求各企业根据发展战略目标,从满足现有管理需要的实际出发,以现有管理制度为基础,不另起炉灶、不推倒重来,全方位、全流程地梳理出各自企业决策层面、流程层面、执行层面、执行过程的各类各级制度风险环节和风险点的现状,按其影响程度分为重大缺陷、重要缺陷和一般缺陷进行分析汇总。

二是对照国家规范。与国家规范相比,对本企业目前的内控制度设计是否完整合理,执行是否有效,哪些风险环节和风险点已经有制度保障,哪些是没有制度保障的、缺失的,进行自我评估、全面评价。该过程以企业为主,由企业高层管理者、内控业务人员、和人力资源部主管等人员组成的内部制度建设工作小组进行评价,或者委托专业的第三方权威机构辅助进行,这些权威机构包括国际、国内著名的专业顾问公司和会计师事务所,和著名学术机构和行业协会专家。

三是优化内部制度。对不符合国家法律法规和内控规范的企业内部、外部风险点,包括企业组织结构、各项政策,资金资产、采购销售、工程建设、研发中试、担保外包、财务报告等,“找方抓药”,该调整的调整、该优化的优化,该新建的新建,进行固化优化。

四是组织专家鉴定。对企业形成的内部控制制度是否科学系统,制度之间是否互相制衡,实际操作性如何等疑惑,借助外脑,邀请国内纪检监察惩防体系专家、检察院预防职务犯罪体系专家、知名会计师事务所内控专家、上市公司内控专家、知名专家学者等组成专家评审委员会,事先把企业的制度发给他们进行深入阅读与分析,再组织召开制度鉴定会,请专家组提出专业意见和建议,企业再将专家们提出的意见和建议进行吸收消化,补充到实际制度建设工作中去。

五是制度落地执行。最终形成文字、图表、控制矩阵等相结合的、系统的而不是零碎的企业内控制度文件,包含管理流程、业务流程、工作指南、员工手册等,经各集团公司董事会批准实施,做到包括董事长、总裁在内的全体员工都明确自己的权利和责任,各司其职、各负其责。

六是每年循环往复。根据企业变化的情况,或公司规模的扩张、或员工人数的增加、或外部政策的变化,涵盖决策、执行和监督全过程,不断揭示缺陷,不断更新完善、循环往复、螺旋上升。

三、国资国企内控制度建设的特色。

经过几年的部署落实,园区国资国企内控制度建设呈现了如下的特点特色:

一是创新工作思路。要求企业设立董事会内控管理委员会和独立的内控管理部,企业副总裁兼任纪检组长,内控管理委员会直接负责内控管理部,日常工作由副总裁、纪检组长分管,从而把国资纪检工作和内控制度建设有机结合。对较大的集团型国有企业,要求把纪检网络、内控网络向下延伸到二级、三级控股企业,建立起预防职务犯罪的监控体系。人员配备方面,要求设内控部门负责人1名,指导协调内控部各岗位人员的工作并向内控管理委员会汇报,人员编制一般为2至3名,专业背景要求至少有1名财务或审计专业、1名工程预决算或工程管理专业。职责分工方面,内控专员分为内部控制岗专员、风险管理岗专员、内部审计岗专员,其中:内部控制岗专员负责内控制度的制定与修改、流程制度的管理和内控检查,风险管理岗专员负责风险数据的监测、预警和分析、风险事件库的维护、风险管理流程的维护及风险事件防范措施的制定,内部审计岗专员负责公司内部审计工作及内审后续整改监督工作。截至目前,所有国企全部设立专门内控机构、配专职内控工作人员。

二是狠抓重点领域。工程建设是园区开发建设中的重点领域,也是园区国企的主要业务,纪工委、国资办联合著名中介机构、规划建设局、建设工程有形市场管理中心、审计局、检察院等部门,研究分析国企工作人员工程领域职务犯罪的成因、特点,对共性的职业风险点进行整理、提炼,借鉴标杆企业一些好的做法,从源头探索工程建设重点领域的预防对策,历经半年多时间,通过对样本企业进行集中访谈、问卷调查、案例收集、企业制度调阅和分析、标杆研究、内部讨论等方式,排查12个工程主要环节中可能产生的62个职业风险点,结合目前各国企在工程建设领域存在的不足,针对高、中、低职业风险点提出全方位的191条内控措施,印发各国企执行。企业还可以结合自身情况进行修订、完善,从而将职业风险防控融入内控制度,融入企业管理。国资办定期对《指导手册》的落实和执行情况进行监督检查。

三是注重关键岗位。除了规范国企领导干部廉洁从业的行为,针对国企掌握关键资源的一般员工予以重点关注,出台了《关于国有企业(一般)工作人员廉洁从业的若干意见(试行)》约束性制度,该意见规定了员工廉洁从业的行为规范,包括园区国企工作人员应当忠实履行岗位职责,禁止谋取私利;应当维护国家和出资人利益,不得损害国有企业的利益;应当正确行使职务权利,不准侵占国有企业资财;应当遵守社会公德,不得有损国有企业形象等内容,明确了实施过程及违反规定的行为处理,对关键风险点实施有效的管控措施,杜绝“千里之堤毁于蚁穴”和 案发后无纪可依的情况发生,完善了园区国企内控管理的范围,填补了管理空白。

四是树立标杆典型。组织召开现场推广会,全面推广身边标杆国企内控制度建设工作好的做法和经验,鼓励各企业先进行模仿、后改良创新。邀请市纪委、市检察院、园区相关部门负责人参加,由通过专家评审小组验收的国企负责人作内控制度建设的经验交流和制度示范展示,其他所有国企的分管负责人和内控部门经理现场学习观摩,督促其学习样板企业的制度建设模式,并要求结合自身的内控流程薄弱环节,制定内控工作的短、中、远期规划,不断改进内控管理水平,推动国企制度建设的“蝴蝶效应”。

五是加强队伍建设。每年组织各国资企业内控制度业务骨干通过集中授课、业务交流、外出学习等请进来、走出去相结合的方式,赴北京外经贸大学、万科集团、深能源、中材科技、宝钢、上汽等上市公司进行学习和取经,以加强内控人员的业务培训和工作指导,提高内控队伍的业务技能和工作水平,此外,每年积极组织各国企内控人员参加江苏省内部审计协会举办的内部审计岗位资格考试培训班,做到所有内控工作人员都持证上岗,提升业务素质。

六是应用现代化信息手段。按照“管理制度化、制度流程化、流程信息化”的步骤,要求企业将所有控制制度、控制流程转化为信息语言,全面推进企业信息化建设进程,将业务流程和控制措施逐步固化到信息系统,实现在线运行,留痕操作,最终实现用制度管权、按制度办事、靠制度管人,保证各流程的关键控制有据可依。

四、今后努力的方向

内部制度建设既不是一蹴而就的工作,也不是一劳永逸的事,而是一个不断完善的、循环往复、螺旋式上升的过程,当前取得的成效值得肯定,但今后的路还很长,必须持之以恒。

一要进一步突出重点。要始终围绕“用心服务企业”这个中心,坚持以规范权力运行为核心,以制度建设和信息技术应用为支撑,按照全面性、重要性、制衡性、适应性和成本效益原则,突出整顿企业内部环境,以企业经营活动过程控制为重点,信息与沟通、内部监督为手段,狠抓风险评估,希望再通过3-5年的努力,基本形成预防、监督相结合的风险防控机制,堵塞管理漏洞,保持园区国资国企健康可持续发展。

二要完善风险评估。通过完善内控制度建设,进一步推动国企根据自身经营特点,建立健全风险识别、评估、监测、控制和化解的机制。加强队伍建设,配置专、兼职风险控制人员,不断组织学习培训,提高企业识别各类潜在内外部风险的能力。加强评估监测,对可能出现的风险进行定量、定性统计分析,制定合理的风险应对策略,将风险控制在可接受的水平。

三要加大信息化建设力度。积极响应工委、管委会“云彩计划”战略,加快推进“国资国企私有云”建设,注重将信息化建设与内部制度建设结合,按照“制度流程化、流程表单化、表单信息化”的目标,整合业务体系,优化业务流程,降低运营成本,全面提升国企对财务数据、业务数据、营销渠道的集成管理与科学应用能力,进一步改善内外部信息沟通渠道,提高供应链管理水平,有效推动业务一体化进程。

四要形成监督合力。加强与职能部门合作,发挥内部审计、外部评价、法律顾问的作用,研究监事会监督、职工民主监督等多样监督手段实现的路径和方法。