当前位置:首页 > 工作动态 > 调查研究
高级搜索
吴江区:监察体制改革试点借鉴与困境破解研究
来源:吴江区纪委    发布时间:2018-10-15

习近平总书记在十九大报告中指出:“深化国家监察体制改革,将试点工作在全国推开,组建国家、省、市、县监察委员会……”国家监察体制改革是一项事关全局的重大政治改革。目前,北京、山西、浙江三省市开展改革先行试点工作,并为向全国推开积累经验。根据中央描绘的监察体制改革的最新路线图,吴江区结合地区实际,密切关注上级动态,积极搜集试点信息,认真开展前期调研,立足经验借鉴与难题破解,提早谋划改革布局,为下一步推进县区监察体制改革工作,打牢坚实准备基础。

一、把握改革要义,深化监察体制改革认识

作为全面从严治党新形势下推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要部署,监察体制改革从酝酿提出到试点深化,环环相扣、步步深入、扎实推进,有力推动了全面从严治党,促进了党内监督和人民监督的有机结合。

(一)监察体制改革的概念与内容

监察体制改革涉及内容广泛,是一项事关全局的重大政治体制改革,通过推动政治权力与政治关系重大调整,强化党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导。

一是内涵要义透析。监察体制改革是党中央作出的重大决策与部署,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的战略举措。作为一项复杂的系统性工程,监察体制改革通过“合并同类项”和“优化组合方式”等形式,构建集中统一、权威高效的反腐败体制机制,加强和改进党的领导。成立监察委员会,由其履行监督、调查、处置职责,集中反腐力量,实现党执纪与国家执法有机贯通。制定国家监察法,实现对党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、人民团体和民主党派、工商联机关工作人员,国有企事业单位管理人员以及其他履行公职的人员依法监察。

二是改革内容梳理。设立监察委员会,将原有分散的行政监察、预防腐败以及检察机关的反贪、反渎力量整合起来,并实现在党委领导下,纪委与监察委员会合署办公。通过制定国家监察法,依法赋予监察委员会监督、调查、处置的职责权限,明确谈话、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定等调查措施。改革的重要内容之一,是用留置取代“两规”措施。严格依法明确留置的审批程序、使用条件、措施采取时限等要求,完善调查过程的安全、医疗保障等事项内容,推动反腐败工作法治化。

三是目标任务锁定。监察体制改革的根本目的是厚植党执政的政治基础,加强党对反腐败工作的集中统一领导,完善党和国家的自我监督,着力解决行政监察覆盖范围过窄、反腐败力量分散、纪律与法律衔接不畅等问题。建立党统一领导下的反腐败工作机构,在当前的党内监督全覆盖基础上,将人大、政协、法院、检察院等纳入监察范围,实现对所有行使公权力的公职人员监察全面覆盖。实现全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党三者的有机统一,促进党内监督和国家监督、党的纪律检查和国家监察、依规治党和依法治国的相互统一。

(二)监察体制改革的提出与推进

监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央治国理政创新思想和战略布局的具体体现,通过全面分析,细致谋划、逐步推动,催生了先行试点探索、后加总结推广的改革思路与实践。

一是酝酿萌芽阶段。在2016年1月的十八届中央纪委六次全会上,习近平总书记曾提出,“要做好监督体系顶层设计,既加强党的自我监督,又加强对国家机器的监督。”“监察对象要涵盖所有公务员。要坚持党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导,扩大监察范围,整合监察力量,健全国家监察组织架构,形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。” 2016年10月审议通过的《中国共产党党内监督条例》第37条规定,“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督…… ”这些都为监察体制改革的实践定下了基调,谋划了全局。

二是试点探索阶段。2016年11月7日,中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》。2016年12月25日,十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过了关于在3个省市开展国家监察体制改革试点工作的决定。2016年12月28日,中共中央政治局召开会议部署推进国家监察体制改革及试点工作。2017年1月,习近平在十八届中央纪委七次全会上指出,“要积极稳妥推进国家监察体制改革,加强统筹协调,做好政策把握和工作衔接。”这些系列举措标着监察体制改革转入正式试点试验阶段。

三是深化推进阶段。2017年10月18日,习近平总书记在十九大报告中指出,“深化国家监察体制改革,将试点工作在全国推开,组建国家、省、市、县监察委员会,同党的纪律检查机关合署办公,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。”紧接着,中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》,部署在全国范围内深化国家监察体制改革的探索实践,完成省、市、县三级监察委员会组建工作。这表明了中央推进国家监察体制改革的坚定决心和坚强意志, 让地方党委、检察机关、纪检监察机关筹备改革工作吃下了“定心丸”,绘制了监察体制改革的最新路线图,进一步明确与明晰了监察体制改革的战略部署、实施方案以及改革推行的范围与层级。这有力推动了监察体制改革深入扎实开展。

(三)监察体制改革的价值与意义

“牵一发而动全身”。监察体制改革促进了改革和法治深度融合的国家治理体系建设,彰显了“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”,有助于协调推进“四个全面”战略布局,具有重大战略意义和深远的历史意义。

一是促进全面建成小康社会。决胜全面建成小康社会,需要紧扣我国社会主要矛盾变化,统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设。监察体制改革通过整合监察力量与扩大监察范围,健全权力运行制约和监督体系,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖,为决胜全面建成小康社会各项任务,提供坚强政治保证。

二是促进全面深化改革。为健全人民当家作主制度体系,发展社会主义民主政治,十九大报告明确了深化机构和行政体制改革,在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。监察体制改革本身就是深化改革的一部分,是对国家监督制度的重大顶层设计,推进了国家监察组织和制度创新,对于健全中国特色国家监察体制,强化党和国家自我监督具有重要意义。

三是促进全面依法治国。深化依法治国实践,必须坚持厉行法治,推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。“依规管党治党建设党是依法治国的重要前提和政治保障。”监察体制改革有利于形成高效权威的国家监察体系,形成严密法治监督体系,以法治思维和法治方式惩治腐败,推进国家治理体系和治理能力现代化,实现全面推进依法治国的目标。

四是促进全面从严治党。我们党长期执政、全面执政,要应对风险挑战、完成历史使命,必须增强自我净化能力,强化党的自我监督和群众监督,实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高。国家监察体制改革是全面从严治党的根本要求,有利于贯通党内监督、国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督,巩固压倒性态势,夺取压倒性胜利,推动全面从严治党向纵深发展。

二、借鉴试点经验,积累监察体制改革素材

按照中央决策部署,北京、山西、浙江三个试点地区均已完成省、市、县三级监察委员会的组建工作,从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践,积极稳妥、扎实有序推进改革试点工作,为改革在全国推开提供了宝贵经验和鲜活素材。

(一)高效完成机构组建

在承接监察体制改革试点任务后,北京、山西、浙江三试点省市迅速推动完成监察委员会成立。试点地区监察委员会由同级人民代表大会产生,对同级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责,并接受监督。

一是强化思想认识。各试点地区统一思想认识,抓实基础工作,提前分析思考、主动深入谋划,狠抓关键主体、关键节点、关键环节,以重点带动全局改革进程,组织开展调查研究、意见征集、问题会商、方案设计等,促进改革试点工作按照时间表和路线图稳步推进。三个试点地区改革推进思路各不相同,北京坚持以上率下,市区联动推进;山西坚持省级先行,市县压茬推进;浙江坚持省级先试,先县后市推进。

二是落实主体责任。三个试点地区党委主动担负主体责任,紧紧围绕改革的目标、任务和要求,组建改革试点工作小组,统筹谋划改革布局,加强对试点工作的组织领导,全面推进改革试点工作。党委书记均担任改革试点工作小组组长,推动制定出台改革试点实施方案,通过亲自研究、亲自部署、亲抓落实、亲自督导,统筹推进试点工作。

三是注重协调配合。改革试点工作上下联动推进,实现一级带动一级,协调有序促进各级监察委员会的组建工作。在成立改革试点工作小组的基础上,推动形成党委牵头抓总、纪委主抓直管实施、各相关领导机关和相关部门协调配合的工作格局。凝聚试点改革力量,推动参与各方联系地区实际情况,着重发现问题、解决问题。2017年1月18日,山西率先成立全国第一个监察委;2017年4月26日,随着浙江湖州监察委成立,北京、山西、浙江三个试点地区的省、市、县三级监察委员会均已成立。

 (二)精细抓好转隶工作

 为有效整合反腐败资源力量,完成相关机构、职能、人员转隶工作,北京、山西、浙江三个改革试点地区严格对照确定的时间表和路线图,制定出台改革试点实施方案和“三定”方案,快速推进完成转隶组建,并取得良好成效。

 一是破除思想障碍。各试点地区重视干部队伍思想稳定,全面深入了解干部的思想状况,并将其作为推动改革试点工作顺利开展和实现工作高度契合、机构顺畅运转、高效履行职能的重要基础。北京、山西对转隶干部思想波动,主动开展谈心谈话,征求意见、开导思想,确保干部队伍思想稳定;浙江还对检察机关反贪反渎等部门中因各种原因不予转隶的人员,逐个做好思想政治工作,在监察委员会组建之前妥善安排好岗位。

 二是严把入门关口。为实现队伍融合、人员优化的改革目标,通过多渠道了解干部个人基本情况,严把政治关、廉洁关。北京充分考虑干部的性格特点、专业特长、工作意愿等情况;山西对所有涉改机构编制、干部人数等进行核实,对干部的年龄、身份、职务、职级、学历等3万余条信息进行汇总梳理;浙江严格把握界限,要求转隶部门及人员必须是检察机关反贪污贿赂、反渎职侵权和预防职务犯罪部门及干部,并逐个审核拟划转人员的干部档案。

 三是化解后顾之忧。在司法改革特别是员额制改革的特殊时期,做好转隶人员福利保障衔接事项,进一步打消其思想顾虑。例如,浙江制定过渡工作方案,明确检察院划转人员的原有法律职务、司法辅助人员职务和工资福利待遇在过渡期内保持不变,工资福利的发放与保障由原渠道负责,遴选检察官职务以及检察官、司法辅助人员职务套改等工作继续按原计划进行。据相关统计,山西检察系统反贪、反渎及职务犯罪预防三部门共划转编制2224个,实际转隶干部1884人,浙江转隶干部1645名,北京转隶干部765人。

 (三)严格落实职责履行

 试点地区研究制定相关配套制度规范,推动各级监察委员会按照管理权限,履行监督、调查、处置职责,采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等12项措施,对试点地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察。

 一是扎紧制度笼子。三个试点地区注重建章立制,并以此推动改革的制度化、规范化水平。例如,针对留置措施使用,北京制定《调查措施使用规范》《北京市纪委市监委机关执纪监督工作暂行办法》等相关文件,规范了留置的审批流程;山西制定《山西省纪委监委机关审查措施使用规范》对留置的适用对象、使用条件、审批权限和程序等作了系统规范;浙江制定《浙江省监察留置措施操作指南》,明确留置四种情形,同时对留置审批、备案、期限、被留置人合法权益保障等方面作了详细规定。

二是严格履职尽责。试点地区监察委员会在成立后,发挥各自职能职责,严格规范责任履行,监督检查试点地区公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况,调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定,对涉嫌职务犯罪的,移送检察机关依法提起公诉。

三是交出改革成绩。三个试点地区的纪委与监察委员会合署办公履责成效显著。2017年4至9月,北京对六类人员进行摸底和登记,确认99.7万人,比改革以前增加了78.7万人;山西省运用监督执纪“四种形态”处理人次同比增长21.9%,其中批评和自我批评63.5%,党纪轻处分和组织处理28.9%,严重违纪的重处分、做出重大职务调整5.1%,严重违纪涉嫌违法立案审查2.5%;浙江共留置人员达113人,其中60多人移送司法机关。

三、坚持问题导向,剖析监察体制改革难点

按照党中央确定的时间表和路线图,监察体制改革工作得到了积极稳妥推进。北京、山西、浙江三个省市的改革试点工作也取得了阶段性成果。根据十九大报告和中央办公厅文件,监察体制改革试点工作将在全国推开。接下来,监察体制改革试点工作也将在吴江落地。面对时间紧、任务重的此项改革任务,其中一些难点问题亟需重视和提前预判分析。

(一)改革涉及面广,试点开展存有一定压力

根据时间和任务要求,改革涉及内容较多,并需要多方各方共同参与推动。由于大量前期工作需要准备,较好落实此项改革任务存有较大压力。

一是面对改革迫近,准备不够充分。2017年10月下旬,中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》,明确了改革任务与目标。根据该方案制定时间表,在2017年底、2018年初,各地要在召开的省、市、县人民代表大会上产生三级监察委员会,确保改革有序深入推进。由此可见,吴江最迟应于2018年上半年落实完成改革推进工作,改革试点推广临近,缓冲准备时间有限,落实前期功课稍显仓促。

二是针对改革内容,推进缺乏经验。监察体制改革涉及内容广泛,核心内容包括:成立区级监察委员会,完成机构、职能、人员转隶,明确监察委员会职能职责与惩治腐败、调查职务违法犯罪行为的权限手段,建立与执法机关、司法机关的衔接机制等内容。由于试点地区还未开放试点经验传授交流,《国家监察法》尚未正式出台,限于缺乏相关制度规范引导,今后具体推进实施可能存有一定困难。

三是应对改革任务,各方定位尚未清晰。监察体制改革涉及全局工作开展,需要各方共同参与推动。除了区委统一部署领导和区纪委全面贯彻落实外,区委组织部、编办、检察院、财政局等单位部门都应协助参与。鉴于巡察、派驻改革初步完成,相关工作处于起步阶段,再加上人力资源有限,区纪委主推落实监察体制改革任务艰巨。由于省市尚未制定具体改革方案,吴江还未建立相关协作机制和落实相关调研任务,针对改革准备工作如何部署筹备,更未形成统一的意见思路。

(二)转隶干部较多,队伍融合存有不畅因素

干部队伍组建既是监察体制改革重要事项之一,又是推动改革工作顺利推进和落实监察委员会职责的重要前提与基础,由于涉及编制人数、工资待遇、合署履职等因素,干部转隶面临一定挑战。

一是人员选配问题。由于转隶干部较多,需要对每名干部工作特点进行综合分析,并对岗位要求进行分析比对,该项工作在短时间内较难完成。同时在工作经验与年轻化选择方面,也需要进行研判分析。

二是福利待遇问题。在司法改革特别是员额制改革的特殊时期,很多检察院干部担心转隶后个人升迁机会、工资福利待遇等减少降低问题,这使得相关干部瞻前顾后,缺乏主动参与改革的热情。

三是融合工作问题。监察体制改革后,将会出现“两路人马会师”办公的局面。由于原属单位不同、纪法理念认识不同、工作环境习惯不同,转隶后干部之间熟悉配合需要时间粘合和实践磨合。

四是履责能力问题。转隶之后,每名干部需要对党纪条规和法律法规进行全面掌握。但由于队伍庞大,干部的业务能力和知识水平参差不齐,这导致很难保证所有干部在短期内都能全面高效履职尽责。

(三)职责重新定位,措施使用缺乏实战经验

监察委员会拥有监督、调查、处置职责,并被赋予谈话、讯问、查询、扣押、搜查、留置等权限手段。面对新任务、新要求,所有干部很难迅速与之相适应,个人能力履行新职责和采取新措施的能力水平还需进一步提升。

一是相关配套建设问题需提前考虑。监察委员会履行监督、调查、处置职责和采取相关措施,应在专用场所内进行。因此,在纪委与监察委员会合署办公后,监察场所与执纪审查场所增加问题需要提前考虑;由于队伍壮大,现有的日常工作地点也无法适应正常办公需要,办公地点选定和相关设施配备等问题也需要提前考虑。

二是职责顺畅履行问题需提前注意。改革扩大了监察范围,丰富了监察手段,实现了对行使公权力的公职人员监察全面覆盖。由于目前相关制度规范还未建立健全,就如何规范使用相关措施,需要在实践中发问题和解决问题。为完善留置等措施的审批权限、工作流程和方式方法,需要重点瞄准制度化与规范化建设问题。

三是相关协调衔接问题需提前思考。监察体制改革涉及纪法衔接、纪委与检察院工作衔接等问题。作为一次探索尝试,此次改革初期势必发生监察委员会与执法机关、司法机关协调衔接不畅等问题。因此,需要以发现问题和解决问题为导向,针对案件移送受理衔接机制、案件审查办理衔接机制、线索相互移送机制等进行提前研究思考。

四、提出实施建议,探索监察体制改革路径

十九大报告明确了深化国家监察体制改革,将试点工作在全国推开。近期,中央办公厅印发了《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》。随着改革的不断深入,针对试点地区出现一些问题和困境,吴江区需要未雨绸缪,吸收试点地区经验,谋划组织制度创新,落实监察体制改革,实现对全区所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

(一)调研先行,组建改革协作网群

监察体制改革是一项全局性工作。在改革过程中,涉及部门单位不少,协调配合环节很多。相关部门单位需要共同推动改革,把握时机、控好节奏,提前谋划、整体部署,通过想在前、谋在前、做在前,牢牢掌控改革主动权。

一是高度重视,务实谋划。全区要牢固树立“四个意识”,提高政治站位,真正将监察体制改革作为一项重要政治任务来抓。必须旗帜鲜明地把思想和行动统一到中央的决策部署上来,积极拥护改革、真正悟透改革、全力推动改革。要有大胆改革创新的精神,敢于逢山开路、遇水搭桥。坚持将监察体制改革与吴江实际紧密联系起来,实事求是、蹄疾步稳、有序推进,扎实开展前期调研准备工作,明确改革举措、配套措施等,为有序推进改革试点工作奠定基础。

二是整体布局,协同参与。监察体制改革涉及面广、政策性强,需要凝聚起广泛的共识,确保改革平稳有序推进。全区要统一思想认识,牢固树立“一盘棋”思维,认真做好各项基础工作。区委要担负起主体责任,加强组织领导,对试点工作负总责,加强统筹谋划,全面部署改革工作。各相关部门单位要讲政治、顾大局,相互支持、相互配合,攥成拳头,形成工作合力。同时,要充分运用各种媒体资源,努力扩大改革信息宣传,提高社会知晓率,凝聚改革共识。

三是明确任务,预先调研。着眼县区监察体制改革,提前细致谋划,组织实施摸底调研,筑牢改革准备基础。在区委统筹协调下,区纪委要履行好专责推进工作;区人大常委会要组织召开专题会议研究监察委员会依法成立与监察委员会组成人员任命问题;区委政法委要落实干部思想政治工作,指导检察机关配合做好职能划转工作;区委组织部以及区编办、财政局等有关部门单位主动配合,深入调研改革涉及的机构编制、干部配备、经费保障等问题;区检察院要深入分析转隶工作,并对建立相关衔接机制等进行研究部署。

(二)力量凝聚,强化改革队伍融合

推进监察体制改革,必须着力解决干部到位与高效工作问题。要整合优化资源配置,疏通干部思想障碍,强化日常培训教育,加大岗位练兵力度,推动改革工作有序开展。

一是讲究融合方法。要明确职责定位,坚持精简原则,科学设置内设机构,做好干部划转和业务衔接工作,推进转隶工作高效完成。通过整合资源、调整结构、盘活存量,在确保机构不增加、人员不扩编、级别不提升的前提下,实现机构编制和人员配置向主责主业集中,达到机构编制“1+1<2”的精简效应与作用发挥“1+1>2”的综合效果。

二是解除思想包袱。在干部转隶过程中,需要区委政法委牵头、区检察院具体负责,全面深入了解干部基本情况,针对转隶干部思想波动,主动开展谈心谈话,确保干部队伍思想稳定。要保证转隶干部原有工资待遇不变,遴选检察官职务以及检察官、司法辅助人员职务套改等继续执行,保障转隶干部在思想上轻装到位履职。

三是强化业务培训。立足实现监督执纪问责和监督调查处置的有机融合,着力抓好党章党规党纪、宪法法律法规多层次、全方位的学习,不断强化纪检监察干部监督执纪问责、监督调查处置两种责任意识,推动形成执纪执法既分离又衔接、监督监察既独立又统一的全新理念,促进干部队伍以“物理融合”达到“化学融合”效果。

四是注重岗位磨练。要综合考虑干部的年龄结构、专业背景等因素,对干部岗位相适度进行综合评估,因事择人、结构搭配,统筹安排转隶干部与纪检干部共同参与问题线索查办,在实战中提高工作能力,加强工作磨合。强化轮岗锻炼,确保思想不乱、工作不断、队伍不散,推动干部融合和工作流程磨合。

(三)履责衔接,构建改革制度体系

坚持问题导向,结合改革实际,盯住转隶、组建、融合、对接等关键环节,把制度建设贯穿到监察体制改革的全过程,紧抓全面建制、强抓规范运行、狠抓目标实现,着力实现监督执纪问责和监督调查处置的制度化和规范化。

一是重视改革规范设计。将制度建设作为监察体制改革的一项基础性工作,主动抓好规范化工作的顶层设计。要加大对未来出台的《国家监察法》以及上级相关法规制度的研究,并注重对现有纪检监察系统相关制度规范的比对,既要做好改革先期设计,又要加强实践探索完善,确保执纪监察工作有法可依、有据可行。

二是强化内部监督制约。按照执纪监督与执纪审查分设思路,建立起执纪监督、执纪审查、案件审理相互协调、相互制约的体制机制,确保内部流程运转实现权力的制约与平衡。科学设置内设机构,合理配置科室职能,把监察权力从一开始就关进制度笼子,构建“防火墙”,严防“灯下黑”。

三是建立对外衔接机制。对案件移送受理衔接机制、案件审查办理衔接机制、线索相互移送机制等进行探索研究,促进线索处置、证据转换、案件移送等环节的顺畅运转。围绕监察委员会与执法机关、司法机关的工作衔接,研究制定相关配套制度,通过完善制度设计,形成监察委员会调查、检察院起诉、法院审判的工作机制,实现监察委员会和司法机关的协同配合与相互制衡。

五、结语

“一分部署,九分落实。”监察体制改革必须落实到具体工作实践,建立健全体制机制,规范各项制度执行。通过深化监察体制改革,整合力量,收指成拳,形成合力,深入推进党风廉政建设和反腐败工作,加快构建风清气正的政治生态,促进纪法衔接,有效推动全面从严治党向纵深发展,为吴江实现高水平全面建成小康社会提供坚强保障。