【征文选登】基于PDCA模式下审理工作标准化构建 ——以常熟市纪委审理工作为视角
来源: 苏州市纪委政策法规研究室     发布时间:2019-01-24    分享

摘要:审理工作是纪检监察机关履职的关键环节,案件质量是审理工作生命线,以理论、实践创新为引领,推动审查调查案件质量提升,进一步规范审理程序,提升依纪依法审案水平。常熟市纪委借鉴PDCA管理模式的有益经验,将质量体系、标准化控制等理念引入实践,努力建立标准化办案模式,从而能不断提升标准化水平。

关键词:案件审理案件质量 PDCA  标准化

 

一、引言

案件审理部门是纪检监察机关案件审核把关部门,是审查调查工作的窗口、关口、出口,肩负着保证案件质量,实现办案政治、社会、纪法效果相统一的神圣职责。案件质量是案件审理工作生命线,也是执纪监督成效是否突出的直接体现。如何在国家监察改革的新时代、新征程中,充分发挥好审理工作的职能作用,切实保障案件质量,提升审理工作的科学化水平,这是当前面前的重大课题。为此要坚持把理论创新和实践创新作为推进审理工作的突破点和着力点,[1]从理论创新促进实践创新,引入先进的管理领域的成熟经验做法,有助于实现审理工作质效的提升。

PDCA质量管理方法,适用于质量管理体系所有的过程,该概念最早由美国质量管理专家戴明提出,故又称戴明环。PDCAPlanDoCheckAction的第一个字母,PDCA四个英文字母分别代表如下含义:PPlan计划,包括活动目标的确定、规则标准的制定;DDo执行,设计好具体的方法、方案进行运作,实现计划的内容;C(Check检查,重点是总结计划执行的情况,明确效果、找出问题;A(Action)—处理,对检查的结果进行处理,将成功的经验加以肯定、并且予以标准化,对于失败的教训也要进行总结、引起重视。[2]PDCA循环就是按照计划、实施、检查、改进这样的顺序进行质量管理和优化工作的,并且循环不止地进行下去的科学程序,戴明环最简单图示如下:

二、PDCA模式在审理工作的引入

PDCA模式在国内外企业产品质量控制领域发挥着十分重要的作用,是企业管理领域通用的基本原理。甚至有人将之推崇为PDCA在所有行业的所有职业当中都能被广泛应用,适用于所有课题对象。[3]而将PDCA模式运用于审理工作,在有些地方也已有借鉴和试行,且取得了较好的实效。[4]

笔者认为,借鉴PDCA模式,推行审理工作标准化,通过决策、执行、检查及改进四个环节的循环反复和贯穿于每一个环节的即时反馈,实现案件审理工作质量保障的不断优化和审理工作机制的持续改进。审理工作以提供优质成品案件这一公共产品为基本职能,同时以促进审理工作机制创新发展为价值追求,质量控制、机制创新的过程与企业生产经营的过程、进行质量管理的目标流程具有一定的相似性,本文尝试借鉴PDCA模式,按照决策-执行-检查-改进的思路,论证审理工作标准化体系的构建,初步循环的闭合图示如下:

 

 三、PDCA模式在审理工作中的运用

常熟市纪委审理室拓宽工作思路,参照上述PDCA模式要求,总体工作有谋划、具体工作有部署、总结整改有举措,通过制定具体流程、工作步骤,以构建标准化为抓手,全面提升审理工作质效水平。

P:做好规划、设计,建立标准体系。

首先,理念标准化;统一审理人员思想,实现执纪理念标准化,紧紧围绕二十四字审理工作要求,达成标准化建设共识。一是重视违纪事实的客观性。坚持以事实为依据,忠实于事实真相,对证据进行系统、严谨、准确地分析,以查证属实的事实为依据准确认定错误性质,恰当给予纪律处分。二是重视审查程序的重要性。程序公正才能保障实体公正,才能有看得见的正义。程序是查办违纪案件必须严格履行的次序,对移送案件的办案程序进行审理,看是否符合案件的受理、初核、调查、处理等规定程序。[5]三是重视定性量纪的准确性。对违纪行为的定性量纪,坚持以党章、党内法规和国家法律法规为准绳,以纪律为尺子衡量党员的行为,保证全市范围内量纪的平衡性,坚决维护纪律的权威。

其次,学习标准化;没有过硬的审理队伍,标准化建设就无从谈起,坚持提升审理人员综合素能:一是业务学习常态化,开展每周一学活动,定期举行专题业务学习会;二是建立审理业务跟班学习制,从跟班时间、学习内容、学习要求多方面规范。三年来,从基层纪检干部抽调人员参与执纪审理跟班学习,累计10人次跟班学习,不断提高全市执纪审理工作整体水平。三是建立全市联合审理人才库,入库35名专业人才,累计抽调8人次参与联合审理,共办理案件20余件。适时开展审理业务研讨、业务培训,形成审理资源的有效整合。

再次,流程标准化;正确把握程序与效率的关系:一是施行繁简分流,对有限的审理资源进行了科学配置,根据案件来源、繁简程度和社会影响等因素,确定审理程序,合理适用普通程序、简易程序、特殊程序进行审理,加快办案节奏,缩短办案期限。二是建立规范的模拟案卷,针对不同情形,制定三种不同类型的模拟案卷,下发检查室及基层指导使用,统一办案流程和标准。三是完善流程图,以《监督执纪工作规则》规范和指导工作,把握执纪审查关键环节,注重实践性与操作性相结合。通过对原有流程进行完善和细化,将执纪审查和执纪审理流程细化为普通程序、简易程序、乡案协审、缺席审理等五张流程图,简单明了,易行操作。

D:健全制度、措施,保障执行到位。

首先,审理文书标准化;摒弃审理报告与司法审查报告趋同的传统做法,规范审理报告体例。违纪事实部分,按照6+1+X模式,严格把纪律问题和涉法问题分开表述,并省略证人证言的内容,突出党纪特色。同时规范审理报告表述,将立案调查改称立案审查违纪人员改称被审查人等等。在叙述违纪事实时,不仅围绕违纪事实构成进行表述,而且聚焦党纪党规,更加突出表述违犯党纪的情形和后果。进一步规范审理文书说理,对与调查组定性量纪不一致、本人悔错认错态度、践行四种形态、新旧条例适用等情况进行说理,让常委会作出科学、准确、及时判断与决策。

其次,处分决策标准化;坚持开好三个会,不流于形式,公开透明,客观公正处理违纪案件。一是开好支部大会,原则上必须召开支部大会,保障党员权利,并以召开党委会的形式征求基层意见;二是开好案件讨论会,在立案和决定前,均召开案件讨论会,包括分管领导在内的同志开展讨论,各自发表对违纪事实、定性和处理意见的看法和意见,做好讨论记录,发挥集体的力量和智慧;三是开好常委会,市纪委出台常委会议事决策规则,细化常委会作出立案决定和处分决定的具体流程,规范权力运行。

再次,执行手续标准化;执行手续的标准化是整个标准化建设中不可忽略的部分,着重把好两个关:一是把好处分决定执行关。将处分决定及执行通知送达所在单位、组织人事部门后,调整受处分人员的职务、级别和工资,相关处分情况在一定范围内予以公布。同时,高度重视党员权利恢复和工作,及时依规办理手续,维护受处分人合法权益。二是把好涉案款物处置关。对涉案款物实行扣、管、处三权分离。办案部门严格履行报批手续,做到当日扣、当日移,审理部门严格审核,对审查调查报告中所列涉案款物与所附清单及手续是否完备等情况进行审查,提出涉案款物处理意见,报经常委会讨论决定,确保涉案款物各环节程序规范。

C:开展督导、检查,实现动态监控。

首先,建立双备案制度;在立案后,先报案管室备案,审理室定期和案管室进行对接,建立基层案件信息库,登记违纪人员信息、立案时间、移送审理时间、协审时间、处分时间等案件的基本情况,防止案件超期办理。在结案后十天内,将审理报告、处分决定等材料报审理室备案,审理室对备案材料再次进行审核把关,并将备案工作纳入年底绩效考核,监督执纪审查全过程。

其次,加强案件质量检查;为保证全市案件质量和处分执行,每年开展两次检查,根据案件质量检查评定标准,采取互相检查、指定检查等方式对全市上一年度案件分批进行集中检查。根据情况,确定检查重点,如对2017年度所办案件,检查重点为新旧党纪处分条例的适用是否恰当、纪法衔接条款是否准确、形态转化是否符合转化条件等,并将发现的问题予以系统整理,认真撰写案件质量检查通报,下发各基层纪检部门,以查促改,提升质量。

再次,加强处分执行检查;会同市委组织部、市人社局,紧盯关键节点,紧抓重点人员,采取五查五看的方式,从处分决定归档、年度考核、工资变动等环节着手,对违纪公务员和事业单位工作人员的人事档案进行逐一检查,确保处分决定执行零遗漏无死角

A:注重总结、改进,推动工作完善。

首先,规范提级审理机制;由于基层审理业务能力不足,将基层自办普通程序案件进行提级审理。在审查结束后,直接移送市纪委审理室审理,承办人审核案件材料后,与被审查人进行审理谈话并撰写审理报告,并向乡镇纪委反馈。三年来,共对20件案件进行提级审理,共提出补证要求16条,保证了全市案件质量。

其次,规范缺席审理机制;在基层纪检监察部门办理行政处罚案件中,出现了被调查人拒不配合组织调查的情况,为维护党纪的严肃性,借鉴司法机关缺席审判制度,探索实施缺席审理,提高办案效率。通过明确适用条件、操作程序、维权途径等,规范缺席审理的实行。将因被调查人缺席而无法履行的程序手续,在一定范围内进行公示,并严格按照审理工作条例和监督执纪工作规则等有关规定履行其他纪定程序,未出现申诉案件。

再次,规范审查协作机制;为了进一步确保案审质效,推动纪律审查工作优质、高效开展,审理室积极和纪检监察室沟通。一是案件立案前实行会商制度。对一些疑难复杂案件,特别是碰到的新问题、新情况,纪检监察室将案件情况先和审理室沟通,就案件定性、证据采集等进行商议,把握案件办理的总体方向,提高办案质量和效率。二是案件移送审理时实行预审制度。按照省纪委案件质量检查评定标准,审理室对审查阶段的材料进行形式审核,同时对案件主要证据、程序、手续方面进行预审,并制作案件需补充完善材料清单,通过监督关口前移,进一步提高案件质量。三是坚持实质审查制度。审核把关不流于形式、不停留于表面,对于证据不足或达不到要求的坚决退查补证,敢于、善于说2018年以来,已查自办案件5件,有的改变了原认定事实,有的改变了案件定性,有的涉案款物处理得到了规范,充分体现审理部门的审核把关职能。

结语:常熟市纪委坚持执纪审理标准化建设以来,以PDCA模式为引导,按照科学的管理方法,统筹推进各项工作深入开展,在办案成效、制度创新、人才培养等方面取得了实效。在执纪审理过程中,切实提升案件质量,做到有计划、有执行、有检查、有反馈,保证案件的内容完整、手续齐全、程序到位、量纪精准,有效地降低证据不到位、程序性瑕疵等现象的发生,起到了事半功倍的效果。案件审理工作科学化的最终效果集中体现在案件质量上,[6]近年来,在苏州市纪委组织的案件质量全市检查中,常熟市纪委均位居前列,标准化建设成效初显。

上述审理工作标准化建设,以常熟市纪委案件审理工作实践为视角来探讨,借鉴PDCA模式,以科学理论来实现案件质量管控、办案流程标准化,也近年来常熟审理工作的总结。随着监察体制改革的深入,案件审理工作不仅仅单纯满足不偏不倚、不遗不漏的基本案件质量要求,需要向着突出衍生执纪特色、党内审查特点、与时代发展同步的更高层次、更高价值追求的目标不断努力。正确把握继续与创新的关系,尊重客观规律,在继承的基础上创新,凡是有利于审理工作健康发展、有利于发挥审理职能作用的创新,都可以大胆探索、大胆尝试,不断总结提升[7]。按照PDCA模式的要求,具体到法法衔接、留置案件办理、监察建议等具体审理工作课题上,尚需进一步探索完善,这更加需要用科学理论方法来指导实践。(武耿)

 

参考文献:

[1]董云鹏:如何科学谋划案件审理工作[J].中国监察,201717.52.

[2]胡雅琴,何祯:论六西格玛管理的本质属性[J].科学与科学技术管理,200410.137.

[3][]富田和成:高效PDCA工作术[M].湖南:湖南文艺出版社,2018.18.

[4]苏京审:案件审理标准化实践分析[J].中国监察,201310.51.

[5]曹晓枫:质量是案件审理的生命[J].中国监察,201317.44.

[6]李莹:案件审理工作目标管理问题分析[J].中国监察,201316.52.

        [7]福建省纪委案件审理室:提高案件质量需处理好四个关系[J].中国纪检监察,201420.48.